[摘要] 近年来，随着我国城市化进程的加快，房屋拆迁已经成为城市建设和发展的重要活动，但因拆迁引发的利益冲突和社会矛盾，已成为影响我国城市化进程和社会稳定的突出问题之一。2011年1月21日，国务院公布并施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》，开启了全新的“征收时代”。在立法变化的情况下，如何保护商业承租人的合法权益，是全新的课题，应当从完善立法、加强司法实践中对商业承租人的保护角度角度加以深入研究。以化解社会矛盾，将城市建设和经济发展有机的合谐的统一起来。
[关键词] 城市房屋 征收 商业承租人权益保护
前 言
2011年1月21日，国务院公布并施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》），《征收条例》宣告了“拆迁时代”的终结，开启了全新的“征收时代”。该条例明确了被征收人的补偿范围、征收范围、征收程序、房屋征收与补偿的主体、并取消行政强制拆迁。《征收条例》的颁布实施，将有利于缓解国有土地上房屋征收引发的利益冲突和社会矛盾，对稳步推进我国工业化、城镇化进程具有重要意义。
“党中央、国务院高度重视条例的制定工作，2007年12月国务院常务会议首次审议这个条例草案时提出，经过修改后要公开征求群众意见。2010年，条例草案先后两次向社会公开征求意见，分别收到意见和建议65601条和37898条；起草单位召开45次各类座谈会、论证会，广泛听取中央各部门、地方政府、被征收人以及相关专家的意见；选取40多个有代表性的城市进行专项调查研究；组织力量对社会高度关注的重点难点问题逐一研究论证，力求从制度上加以解决。”[1]但是遗憾的是该条例并没有对房屋承租人，尤其是将房屋承租后用于生产、经营的商业承租人的安置和被偿问题作出明确的规定。众所周知，在房屋征收法律关系中，除了有所有人、征收人以外，出现最多的当事人即承租人。《城市房地产管理法》第五十三条规定：“房屋租赁，是指房屋所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。”而《征收条例》只规定了应当对被征收房屋的所有权人给予补偿，没有对承租人的补偿。此前适用的2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）虽被称为“恶法”，但对于承租人在拆迁中的合法权益还有相应规定，《征收条例》完全忽略了承租人的权益。实践中，“商业承租人承租人”征收补偿的解决方式大多是一口价或者在评估基础上的协商确定。但这都基于协商一致的基础上，对于规模大、有实力的商业承租人有协商筹码，对于规模小、没有实力的小商业承租人，往往非常被动。妥善解决好“商业承租人承租人”的征收补偿，将关系到一个商业承租人的兴衰存亡，关系到拆迁项目的顺利进行，也关系到经济的健康发展，关系到社会的和谐与稳定。
一、商业承租人的概念及在征收中的主要权利
（一）“商业承租人”的概念。
《征收条例》并未对何为“承租人”，何为“商业承租人”明确作出规定。按照通常的理解，“商业承租人”即是指通过协商议定租金标准、签订租赁合同并将房屋用于商业经营的承租人。商业承租人的出现是市场经济繁荣到一定程序的产物，当前我国商业房屋的来源一般分为两种：
1、近年来商业房地产的大量涌现。包括城市综合体，城郊结合部的多产权专业化商业市场等。
2、旧城区原一、二楼等居住用房改建的商业用房。
因此，商业承租人也可以划分为两种：
1、租赁土地后对建筑物或者部分建筑物享有所有权的商业承租人。这在《征收条例》中已经有明确规定，也就是房屋产权所有人，不作为本文的主要讨论对象。
2、市场租赁关系中的承租人。比较常见的实体有公司、大型商场、购物中心、购物广场、商业承租人、厂房、仓库、个体户、商铺等。承租旧城区原一、二楼等居住用房改建的商业用房最容易引起征收法律纠纷，也是本文讨论的重点。
（二）因《征收条例》并没有规定对承租人的补偿问题，根据《宪法》、《民法通则》、《物权法》等基本法的规定，在征收法律关系中，承租人既有实体上的权利，也有程序上的权利，主要表现在以下几个方面：
1、知情权。
“知情权”是公民的一项基本权利,保障公民的知情权是现代民主法治社会的一项基本要求。城市房屋征收涉及到公民的基本居住权，房屋承租人作为合法取得房屋使用权的当事人，有权了解相关的信息。
2、获得安置、补偿及附带权利。
①有获得征收安置并选择安置方式的权利。尤其是与被征收人达不成安置补偿协议时，有权要求被征收人与征收人之间签订产权调换征收协议，还有权选择具体过渡方式。
②有获得补偿的权利。包括一般的对所有类型承租人适用的权利：如对承租房屋进行装修的费用，请求提供过渡房或要求支付过渡费的权利；签定征收协议及重新订立租赁合同的权利搬迁的费用，包括搬家费用及相关手续变更费用等。以及对商业用途的特殊补偿获得权：如：解除租赁合同权；无法恢复使用的设备按重置价结合成新结算的费用，设备安装及调试费用，停产停业损失、临时安置过渡费，员工解聘的安置费，对于无形资产的补偿费。
③承租人有权选择评估机构，对评估机构的资质及评估报告的客观性、合理性提出异议。
3、获得行政、司法或仲裁救济权。
承租人与征收人、被征收人达成征收补偿安置协议以后，如果承租人对此协议有异议，可以向人民法院提起民事起诉，通过法院维护其合法权益。
二、 对商业承租人征收的特点
（一） 商业承租人征收矛盾更加突出，关系更加复杂。
1、承租商业承租人涉及征收人、被征收人和承租商业承租人三方主体，关系更加复杂，也更容易产生纠纷。
2、商业承租人征收的补偿项目更多，涉案标的更高，征收人或被征收人与商业承租人对于征收补偿数额的往往争议较大，很难达成一致。
3、因为商业承租人征收涉及到员工的安置问题，所以对于商业承租人征收尤其是规模较大的商业承租人来说，如果矛盾处理不好，极易产生群体性事件，不利于社会的稳定。
4、商业承租人资产形式复杂。商业承租人资产，可以分为动产和不动产，有形资产和无形资产，固定资产和流动资产，经营性资产和非经营性资产。同时商业承租人形式各异，从所有制形式来看，分为国有商业承租人，集体商业承租人，私营商业承租人，外资商业承租人等。正是如此，才使得商业承租人征收更加复杂。
（二）征收协商权丧失。
征收过程中，特别在城市房屋征收过程中，征收实施单位（动迁组）往往绕开商业承租人承租人，而直接与被征收人即房屋的所有人协商，把商业承租人承租人排除在协商对象之外。这样的做法，从现行的法律规定来看，并不违法，但不见得合理。因为征收补偿包含有商业承租人承租人的相关利益，协商权的丧失，往往会给动迁组与房屋所有人联合损害商业承租人承租人利益留下空间，实践中，类似情形的发生也比比皆是。
（三）权利主张对象不明。
很多“商业承租人承租人”遇到征收，不清楚该向谁主张权利。向征收人主张，征收人说你不是被征收人，不跟你谈；向出租人主张，出租人说合同没有约定，不予补偿。因此，一旦遇到征收，很多“商业承租人承租人”除了不断地被通知尽快搬走之外，不清楚该向谁主张自己的合法权利。
三、商业承租人征收遭受的损失和面临的风险
征收对于一个商业承租人而言，意味着场址的变更、员工的流失、商誉的丧失、原有供销网络的破坏以及对售后服务的影响等。所以面临征收，商业承租人既要承担有形资产的损失，还要承受无形资产的损失，
（一）有形资产损失。
1、替代土地的租金价差损失。
商业承租人用地都是通过租赁得来，或者通过出让、划拨方式取得，再或者将土地使用权折价，作为商业承租人资产所得。但无论哪种方式，商业承租人征收之后都需重新寻找场地，而由于城市土地价格的不断上扬，由此产生的差价也是一笔很大的数字。
2、停产停业的损失或停止经营的损失。
从商业承租人征收开始到商业承租人搬往他处重新营业为止，将会经过比较长的一段时间，而商业承租人在这段时间内势必会停止生产、经营。由此也将会产生较大的损失
3、地上附着物的损失。
地上附着物包括商业承租人房屋（诸如管理用房、厂房、仓库、职工宿舍等）、机器设备、树木花草、道路、临时建筑等。可以搬迁的，折价补偿；不能搬迁的，则需全部补偿。
4、搬迁费用。
5、解聘员工的安置补偿费用。
如果因为征收导致了商业承租人的员工被解聘，势必会因此产生相关的安置费用，具体的根据商业承租人与员工所签订的劳动合同而定。
（二）无形资产损失。
企业的无形资产可以分为四类：“知识产权类、契约权利类、关系类、综合类。知识产权类无形资产包括专利、商标权、非专利技术等不易复制和丧失的资产；契约权利类无形资产包括优惠合同、特许经营权、土地使用权等商业承租人通过签订契约有权获得优越产销地位而形成的无形资产；关系类无形资产包括商业承租人内部人事关系、熟练工人和商业承租人外部供销网络；综合类无形资产主要指商誉等促使商业承租人在同行业市场竞争中处于较为优越地位的综合性资产。”[2]作为商业承租人房屋被征收，导致无形资产损失最大的为契约权利类、关系类、综合类无形资产。
商业承租人征收将会影响到商业承租人的品牌效用，降低商业承租人已经成熟的辐射网络，使得商业承租人原本健全的供销链和良好的供销网络受到影响，在一定时间内恢复和重建，不仅会使成本大幅度提高，同时还将将面临很大的风险。
商业承租人征收还可能会遭遇人力资源的流逝。因征收而导致的商业承租人搬迁，将会导致一部分商业承租人员工出于各种原因而放弃在该商业承租人就职，而如果是一些优秀的技术型或管理类员工，商业承租人将面临人才的流失，遭受较大的损失。
四、商业承租人征收中存在的主要问题
承租人的类别繁多，依据房屋的所有权性质分为公房承租人和私房承租人；按照房屋的的使用性质分为居住房屋承租人和商业承租人。不同类别的承租人在征收过程中的地位和权利有着很大的区别。
《物权法》第四十二条规定“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予征收补偿,维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”立法者特别规定了保障居住房屋征收后居民的居住条件,其本意是强调对个人居住权的保障，维持社会的稳定。但是现实中，存在着大量的商业承租人，因征收而商业承租人合法权益的案例也大量存在。立法对此却没有加以区分的规范，从而导致在实际的征收过程中作为商业承租人无法作为征收当事人参与到征收法律关系中来，既不能参加征收补偿协议的谈判，也不能申请征收裁决、申请行政复议、提起行政诉讼。
在立法不明的情况下，商业承租人在征收过程中能否获得征收补偿与安置在很大程度上还是取决于其与被征收人之间签订的租赁合同。但是因为各种原因，目前的房屋租赁合同中，双方对此往往没有作任何约定或者约定不明。加之我国是成文法国家，如果法律既无明文规定，合同双方又约定不明，则行政与司法实践就难以得出公允且权威的结论。
五、建议与对策
（一）完善立法。
对承租商业承租人权利保护的法律缺位，是导致承租商业承租人在征收过程中权利受损的根本原因。因此，完善相关立法迫在眉睫，在短期内中央立法不可能再行修订的情况下，地方立法和人民法院、仲裁机构内部及时总结实践经验出台具体的处理或审判指导意见是迫在眉睫的：
1、制订对商业承租人的征收补偿操作性、程序性规范要确立承租商业承租人在征收关系中的主体地位；
2、要明确承租商业承租人征收过程中的权利救济途径；
3、要根据商业承租人在征收过程中的特殊情况，规定其商业损失或无形资产损失的范围和量化标准。
（二）几种租赁合同情况分析。
1、租赁合同中明确约定，租赁期限内遇城市房屋征收，租赁合同解除，租赁双方互不承担违约责任，但未约定被偿的。此种情况下，不论租赁合同中是否约定承租人的补偿问题，承租人均应当得到补偿。
2、租赁合同中明确约定，租赁期限内遇城市房屋征收，租赁合同解除，租赁双方互不承担违约责任，但同时约定，出租人不给予补偿或约定承租人放弃补偿的权利。此种情况下，承租在明知的情况下仍明示放弃补偿的。房屋征收时，可不予补偿。
3、租赁合同未明确约定租赁期限内遇城市房屋征收租赁合同如何处理。此种情况下，如果出租人主张租赁合同解除，一般都将征收视为不可抗力，从而认定租赁合同解除，出租人不承担违约责任，但是承租人仍应该根据法律规定得到相应的征收补偿。
4、出租在明知房屋在一定时间内可能被征收隐瞒情况与承租人签订租凭合同，或者前一承租人在明知上述情况后隐瞒情况将房屋转租或者收取所谓转让费的，而在征收中造成新承租人的重大损失的。此种情况下，应当属于承租人以欺诈而订立的合同，应当允许承租人依《合同法》的规定要求解除合同，并由过错方承担承租人的损失。
结束语
城市房屋征收的是改造城市环境、改善群众生活条件、提高人民生活水平的重要法律行为，而对商业承租人征收是一个更为复杂的综合性工程。《征收条例》的颁布及实施，也标志着我国再次向“保护合法私有财产”迈出了关键性的一步。在司法实践中，我们应当继续遵循|“统筹兼顾是核心”、“公平补偿是关键”、“完善制度是保障”这三个制订《征收条例》原则，充分发挥司法智慧，妥善解决立法形式的不足，实现《征收条例》推动和加快我国的工业化、城市化建设进程，从而从根本上推动我国现代化建设的立法本意。
