摘要:政府律师顾问团是由社会执业律师组成的为政府进行科学决策和处理重大问题提供法律服务的组织。在我国依法治国进程中， 各级各地政府纷纷将组建政府律师顾问团工作作为依法行政的一项重要工作在开展，但我国的政府律师顾问团并未形成完善的理论基础、立法依据和运作规范，有待建立公职律师和外聘法律顾问结合的新型政府法制工作机构，以促进依法治国。
关键词： 政府律师顾问 制度设计 新型政府法制工作机构
改革开发以来，世界一体化的加速和我国对外开放程度的不断扩大都对政府依法行政提出了更高的要求，政府不但要处理复杂的日常行政事务，同时还要作为民事主体参与各种经济活动。据统计，全国人大及其常委会自改革开放以来制定了280多部法律，国务院制定了700多部行政法规，地方政权机关制定了4000多部地方性法规，其中大约有80%的法律法规是要由行政机关去贯彻落实的。在这种情况下，政府面临着日益增多、日趋复杂的法律事务，需要建立专门的法律专业工作制度以确保依法行政工作质量。因此，近年来各级各地政府纷纷开展了组建政府律师顾问团和开展公职律师试点等两方面工作。但无论是组建社会律师政府法律顾问团还是公职律师试点，在我国并未形成完善的理论基础、立法依据和运作规范，尤其是发展方向有待进一步研究。本文重点从社会律师担任政府律师顾问团成员角度，探讨政府律师顾问团的发展方向问题。
一、我国政府法律专业工作现状
1996年初，江泽民同志就依法治国问题发表了重要讲话，全面深入阐述了依法治国的意义、内涵和在社会主义现代化建设中的地位和作用，1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法。1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。2008年5月12日，国务院发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》。近十年以来，我国逐步形成了政府法律专业工作主要由政府法制办、公职律师和外聘社会律师组成的律师顾问团三个方面的人员负责的机制，政府的法律专业工作大大加强，但总体来讲，我国的政府法律专业化工作制度还处于起步阶段，还有许多政府机关法律专业化工作有待加强。
我国政府法律事务专业化工作起步于上世纪80年代，“深圳市人民政府在1988年9月，正式成立了市政府法律顾问室，并先后聘请了两批共10名香港资深执业律师担任市政府的法律顾问”。 1989年，司法部发布《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》。1993年，国务院批转了《司法部关于深化律师工作改革的方案》，明确提出在国家机关等有关部门和单位中进行政府律师试点。1999年6月，吉林省组建了由15位律师和法学专家参加的全国首家省级政府法律顾问团。 2002年，司法部出台了《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》，要求各地积极开展公职律师、公司律师的试点。2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出法学专家、律师可以受聘于政府，成为政府系统外的法律顾问。目前，“广东省有近600个政府部门聘请了律师担任常年法律顾问。这些政府法律顾问多次参与行政法规或行政规章的法律适用性论证，在政府依法决策、依法行政过程中发挥了积极的作用。”[1]湖北省除公职律师外，在各级人民政府组建了律师顾问团，“2005年宜昌市成立市律师顾问团后，13个县（市、区）中11个相继组建了县（市、区）律师（法律）顾问团，初步形成了市、县（市、区）两级党政领导机关律师（法律）顾问团网络结构。”[2]
二、我国政府律师顾问团存在的主要问题
政府法律顾问团是由社会执业律师组成的为政府进行科学决策和处理重大问题提供法律服务的组织。政府律师顾问团的诞生对于政府机关科学决策及依法行政发挥了法律参谋的作用，对于促进经济建设和化解社会矛盾提供了法律保障。从世界范围看，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，许多国家和地区都建立了较为完备的政府法律顾问制度，并配备相当数量的律师为政府及其工作人员提供完备的法律服务。尽管各国律师为政府提供法律服务的形式不尽相同，但他们在整个国家的政治、经济和社会生活中都发挥着举足轻重的作用。如美国现有18000多名政府律师，在联邦政府、州政府、城市和县政府的各个层次上代表政府利益提供法律服务，尤其与政府有关的民事或刑事案件，都主要由政府律师负责处理。在香港特别行政区，有约450名政府律师活跃于律政司、法律援助署、破产管理署、廉政公署等政府部门。律政司的主要职能有参与起草法案、为政府的决策提供法律意见、在涉及政府的民事纠纷中代表政府出庭等等，律政司司长是特区政府首席法律顾问。政府法律顾问制度在各国政府的重大决策与运作中起着举足轻重的作用。
在我国，第十届全国人大第三十次会议在2007年10月28日新修订的《律师法》第二条规定：“本法所称律师，是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。”这种定位突出反映了律师作为服务行业的职业特点，也未对律师担任政府法律顾问作出具体规定。司法部《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》规定：律师担任政府法律顾问，受政府委托办理下列法律事务：（一）就政府的重大决策提供法律方面的意见，或者应政府要求，对决策进行法律论证；（二）对政府起草或者拟发布的规范性文件，从法律方面提出修改和补充建议；（三）参与处理涉及政府的尚未形成诉讼的民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷和其他重大纠纷；（四）代理政府参加诉讼，维护政府依法行使行政职权和维护政府机关的合法权益；（五）；协助政府审查重大的经济合同、经济项目以及重要的法律文书；（六）协助政府进行法制宣传教育；（七）向政府提供国家有关法律信息，就政府行政管理中的法律问题提出建议；（八）办理政府委托办理的特殊性质的临时机构。
在我国目前立法现状下，社会律师担任政府法律顾问存在不少制度设计问题：1、贺卫方教授将律师的使命归纳为：①保护民权，制约国家权力与政府权力；②维护法治统一；③参与政治生活，对民主进程加以推进；④增进“法律共同体”的团结。[3]律师制度的建立从制度设计上体现了私权对公权的一种制衡，社会律师作为私权的代表参与政府法制工作后，如果政府公权力不适当膨胀从而有严重损害公民个人权益时，顾问团律师秉承何种理念、以何种身份开展工作则难以确定；2、目前政府外聘法律顾问还未形成统一的有偿服务工作机制，政府律师顾问团的大部分服务是无偿的，但是社会律师并不享受国家财政支持，在生活没有保障的情况下，律师的生存压力与政府律师顾问团义务服务之间的矛盾没有一个合理的解决方法。
政府法律专业工作制度的建立和完善是一个系统化的工程，当前的政府律师顾问团与公职律师试点一样，是在为我国最终建立完善的法律专业工作制度做准备，只是一种过渡形态。上述政府律师顾问团工作中存在原则性问题不加以解决，则难以真正建立政府法律专业工作制度并落实依法行政方针。
三、政府律师顾问团的制度设计
联合国《关于律师作用的基本原则》认为，律师制度的一个重要作用就是“向一切需要他们的人提供法律服务以及政府和其他机构合作进一步推进正义和公共利益的目标”。 [4]根据我国现状，我们认为，应当从以下几个方面建设具有中国特色的政府律师顾问团：
一、建立公职律师和外聘法律顾问结合的新型政府法制工作机构。
律师制度的设计是政治性的，而非技术性的。[5]在政府法律顾问团的制度设计上，可以考虑在现有的政府法制部门基础上，改组建立新的政府法制部门。
①县级以上人大常委会及政府设政府法制办，该部门由占编制的公职律师和外聘法律顾问结合组成，其中以公职律师负责日常和程序性法律工作，以外聘律师负责突发、专项法律工作，负责人为政府首席法律顾问，重大法律事务由政府首席法律顾问组织双方共同承担；②各级行政执法机关必须配备一定数量的公职律师，公职律师不得为社会提供有偿服务。”
二、建立政府有偿法律服务制度。
从法律的层面分析，律师顾问是受聘于政府从而为政府提供有偿服务有关系。由此决定了，一方面社会律师与政府之间的关系是平等的民事法律关系，社会律师是政府借用的“外脑”，二者是服务与被服务的关系，而不是命令与服务，管理与被管理的关系。
从律师顾问与政府之间的关系来看，律师顾问的产生是政府购买服务理念的产物。应当从公职律师和社会律师的社会职能角度，建立政府有偿法律服务制度。对公职律师，从国家财政和编制角度解决其基本生活问题；同时，各级人民政府应当每年从财政中单列法律服务费用，用于支付外聘法律顾问的法律服务费，从而明确双方之间的法律关系。
但同时必须注意，基于律师的社会和政治职能而言，政府律师顾问与政府之间并非体现为纯粹的经济利益关系，国家应当指导律师顾问应当主动将自己为政府提供的有偿服务与自愿服务相结合。基于社会公共利益的需要，律师顾问在特定情况下可以也必须向政府提供必要的无偿法律援助服务。
三、公开选聘政府外聘法律顾问。
随着政府决策活动越来越成为浩繁复杂的系统工程，政府的一些重大决策就不能仅依靠这些正式的官方或半官方机构，还需要通过其他渠道，为政府的执政行为提供“外脑”的支持。
因此，在政府法律顾问的组成上，科学的方法是面向全体社会律师公开招布聘政府律师团成员。在招聘条件上，应当在执业年限、招聘数量、专业方向、一个律师事务所仅限推荐一名律师等问题上严格设定，以期招揽各专业律师精英，同时可以集思广益，赢得全社会的认可。
法律与政治之间存在的天然联系决定了二者的不可分割性，在政府律师顾问身上体现的尤为突出。因此，加强对政府律师顾问团理论研讨和实践，必将极大大促进我国政府的依法行政工作，促进我国的民主与法治进程。
