摘要：做好法律服务和法律援助工作，是党和政府工作的重中之重，也是构建和谐社会的需要。其中，未成年人的权利保护与法律援助工作又是一个不可忽视的问题。本文主要结合湖北省宜昌市未成年人政府法律援助工作现状，对政府法律援助工作的进一步发展进行初步的对策研究。
关键词：政府    未成年人   法律援助   对策研究
 
前言
法律援助，是国家为了保障全体社会成员都享有法律所赋予的权利，对某些经济困难和特殊案件的受援人给予义务法律帮助的一种法律救济制度。温家宝总理在2005年3月5日第十届全国人民代表大会第三次会议上的政府工作报告中明确提出建设和谐社会，要做好法律服务和法律援助工作，依法保障妇女、未成年人和残疾人的合法权益。在保护弱势群体、构建和谐社会的工作中，作为中国未来发展的希望的3．67亿未成年人的权利保护与法律援助工作又是一个不可忽视的问题。同时，在我们社会转轨变型的过程中，未成年人确实存在保护不足的问题，“1994年至1997年期间，我国流浪儿童的数量在10-20万之间上下波动。”[1]如何依法保护这么庞大的一个弱势群体，成为我们社会的一个无法忽视的社会问题。
我国法律援助可分为政府法律援助和社会法律援助，政府法律援助是政府为实现社会成员在法律面前一律平等的权利而为其提供法律帮助的国家行为；社会法律援助则是由律师与法律工作者协会、律师事务所与法律服务所、科研院校、共青团与妇联等社会群团组织所实施的一种自发的民间法律援助行为。目前，以上两种不同性质的法律援助在我国并存和发展，其中 “5年来，全国（政府）法律援助机构共办理法律援助案件106万件，受援人数达184万人”。[2]本文主要结合湖北省宜昌市法律援助工作现状，对政府法律援助工作的进一步发展进行初步的对策研究。
一、政府未成年法律援助工作现状 
未成年人法律援助制度是指国家为未成年人提供法律援助的制度。我国政府一向重视未成年人司法保护工作，早在1985年就参与制订了《联合国少年司法最低限度标准规则》。1991年9月4日通过了《未成年人保护法》，但当时尚未设立法律援助制度。2003年7月1日国务院颁布的《法律援助条例》是我国第一部关于法律援助制度的全国性立法，确立了向未成年人提供法律援助的原则，并开展了相关工作。根据《法律援助条例》、《刑事诉讼法》的规定，对于两类案件：1、未成年人犯罪的刑事案件；2、未成年人追索抚养费、请求支付劳动报酬，请求给予社会保险待遇或最低生活保障待遇，请求发给抚恤金、救济金，请求国家赔偿，主张因见义勇为行为产生的民事权益的民事案件。国家应该保障不能获得收费法律服务的未成年人获得法律援助。其中，重点在未成年人犯罪的刑事案件法律援助方面。
湖北省人民政府于2003年出台了《湖北省法律援助办法》。2003年8月，宜昌市司法局和市妇联共同设立了“宜昌市妇女儿童法律服务中心”；2006年4月，市司法局和共青团市委又共同设立了“宜昌市青少年法律援助中心”。截止2006年底 “全市有14个法律援助机构，35个律师事务所，14个公证处，50多个部门工作联络站，70多个乡镇法律援助工作站，形成了三级法律援助网络体系”，“全市市、县两级法援中心配合妇联，组织社会律师、法律工作者，共接待妇女儿童来电来访25000余人次，占来电来访总数的近50％。2000年至2005年各级法律援助机构共指派律师办理妇女儿童法律援助案件2300余件。”[3] “2006年全市受援未成年人达到326人。”[4]未成年人法律援助案件数量占法律援助案件总量的近20％。 
　　二、存在的主要问题 
（一）立法不足。
1、为未成年人提供法律援助的案件范围应当扩大。
根据《法律援助条例》规定，对未成年人的法律援助主要体现在未成年人犯罪的案件和追索抚养费等案件，重点体现在未成年人犯罪的刑事案件方面，未成年人为被害人的刑事案件、未成年人人身损害等其他民事案件则没有相应的法律援助制度保障。而现实生活中，由于父母虐待、遗弃、教师体罚等原因造成的未成年人人身受到伤害的案件为数不少，但是这些案件却不在明文规定的法律援助受理范围之内，未成年人也往往因为没有独立的经济来源，无力自行聘请律师，其权利很难得到有效保障。 
2、未成年人法律援助的申请人范围应当扩大。
  《法律援助条例》规定：“未成年人法律援助由其法定代理人代为提出申请，如侵犯人是法定代理人的，由与该争议事项无利害关系的其他法定代理人代为提出申请。”根据《民法通则》的规定，未成年人的父母是未成年人的法定代理人，这就限制了未成年人法律援助只能由其父母代为申请。如果侵害未成年人利益的侵权人即是其法定代理人，或者其父母不去申请，那么这类案件很有可能就会成为隐性案件。而民法学界的通常观点认为：“如果无民事行为能力人或限制民事行为能力人是在学校、幼儿园学习或在精神病院科生活和治疗期间，则因学校、幼儿园、精神病院具有的特殊职业要求，应由学校、幼儿园、精神病院作为行为人的监护人，承担行为人的民事责任。”[5]
需要说明的是未成年人法律援助制度是一项国家干预制度，如果在制度设计上存在保护范围不足或申请人范围限制过窄等缺陷，则很难达到国家对未成年人开展法律援助的保护目的。
　　（二）司法救助与法律援助配合不足。 
法律援助的具体表现形式是受援人可以获得免费的法律服务。2006年12月29日修订的《未成年人保护法》专门增加了：“在司法活动中对需要法律援助或者司法救助的未成年人，法律援助机构或者人民法院应当给予帮助，依法为其提供法律援助或者司法救助。”规定法律援助应当与司法救助相结合。而《最高人民法院关于经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》中仅仅规定：“当事人正在接受有关部门法律援助的，可以向人民法院申请司法救助。”但是没有对司法救助的缓、减、免交诉讼费的具体情形进行规定，缺乏可操作性。而由于法律援助和司法救助分属法律援助中心和人民法院管理，就出现了对生活困难的当事人的法律援助与人民法院的司法救助不统一的现象，一部分得到法律援助的当事人未能得到人民法院的司法救助，而导致其在案件处理过程中诉讼权利得不到全面保护。由于未成年人没有独立的经济来源，在其向监护人追索抚养费等类型的案件中，如果仅仅由法律援助机构提供律师等免费法律服务，而人民法院不能对其采取免收诉讼费等的救助方式，就难以达到司法救助的最终目的。
（三）组织建设有待加强。
　　在目前的未成年人保护工作中，受到编制、经费等问题限制，法律援助机构的工作人员主要从事机构的日常管理和制度建设工作。以宜昌市为例，虽然市专职律师人数在湖北省内仅次于武汉市，但法律援助公职律师制度尚未建立，为未成年人提供法律援助的工作主要由社会律师承担。在目前未成年人刑事犯罪和民事侵权案件日渐复杂化的法律实务中，虽然初步实现了法律援助机构常设化，但由于政府法律援助机构缺乏长期直接承担未成年人法律援助工作的公职律师，因此，很难保证大量未成年人案件的办案质量。 
　　三、主要对策分析 
（一）加强立法。
目前我国未成年人与成年人的法律援助工作在制度没有任何区别，但未成年人又确属一个特殊的社会弱势群体。“影响到少年刑事案件处理的非法律因素很难通过成人司法的通常途径来获得。”[6]因此，应当将未成年人法律援助制度作为独立的一项制度立法。针对未成年人的特殊情况，在相关援助范围、申请人与监护人范围与程序、司法救助与法律援助工作之间的配合、设立专项援助基金等问题方面予以明确规定，对未成年人给予特别的司法帮助和保护。例如在监护人问题上，可参考《法国民法典》：“收容儿童的个人、机构或者儿童社会救助部门，此时可以向家事法官提出申请，以请求转移对该儿童的亲权之全部或一部分。”[7]《俄罗斯联邦家庭法典》规定：“除了父母、其他负有一定职责或义务的人或机构等都可以提起诉讼。”[8]设立临时监护人制度，可以弥补未成年受到法定监护人侵害或法定监护人无法行使法定职能时的不足。
（二）加强司法救助与法律援助工作之间的配合。 
法律援助与司法救助的共同出发点与终极目的都是为了维护社会弱势群体的合法权益及保障诉讼公正。法律援助和司法救助分属法律援助中心和人民法院管理，为加强法律援助与司法救助工作的衔接，可尝试由两部门共同设立协调机构，统一协调司法救助和法律援助工作。另外，目前的法律援助制度已经取消了减、缓收费的规定，凡是符合条件的一律给予免费的法律帮助。而司法救助也应当扩大范围，对正在接受法律援助的未成年人案件明文规定一律免收诉讼费。
（三）加强与社会法律援助机构之间的配合协调。
我国现行法律法规没有明确包括律师与法律工作者协会、律师事务所与法律服务所、科研院校、共青团与妇联等社会群团组织设立的法律援助机构的地位、作用和申办程序，社会法律援助机构办理的法律援助案件也不被计算在国家统计的法律援助案件数量之内，社会法律援助机构大多挂靠在大学或者社会群团组织下自发开展法律援助工作。北京大学妇女法律服务与研究中心、中国政法大学刑事法律援助中心、武汉大学社会弱者权利保护中心是科研院校中开展未成年人法律援助工作影响较大的机构，北京青少年法律援助与研究中心、云南省妇女儿童心理与法律服务中心是社会公益组织中开展未成年人法律援助工作影响较大的机构，中华全国律师协会和部分省、市律协成立了未成年人保护专业委员会则是目前我国成立的除政府法律援助机构以外最大规模的未成年人法律援助组织。为进一步推动未成年人保护工作的开展，促进我国和谐社会建设，司法行政主管机关与民政部门可以在国家尚无相关法律法规之前，制定相应的规范性文件，明确社会法律援助机构的地位，规定社会法律援助机构的申请、审批程序，同时行政主管机关也可酌情在资金、政策等方面给社会法律援助机构以支持，鼓励各种社会力量对未成年人提供法律援助。
政府法律援助机构应当与各种社会法律援助组织相配合，统一协调开展未成年人保护工作的调研和专业培训，引导和帮助辖区内的各种社会法律援助机构开展未成年人保护工作。
　　（四）建立未成年人法律援助基金。
目前有必要在现行法律援助体制之下，在法律援助基金内建立专项的未成年人法律援助基金。修订后的《未成年人保护法》规定：“将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划，相关经费纳入本级政府预算。”因此，地方政府应当在财政预算中对未成年人法律援助基金提供专项资金支持；同时，未成年人法律援助基金还可以接受企业、社会的捐助。建立未成年人法律援助基金，不仅可以为未成年人法律援助工作的开展提供经费保障，而且也可以对急需医疗等救助的未成年人提供一定的经济帮助，还可以开展未成年人保护专业培训及其他相关工作，为未成年人法律援助工作提供坚强的物质后盾。
（五）加强社会联动。
为了巩固援助效果，通过法律援助手段达到遏制未成年人重新犯罪、重塑未成年人法制观念的目的，我们认为，未成年人的法律援助工作应当作为一项综合治理工作开展，政府法律援助机构在加强与人民法院、社会法律援助机构合作的同时，还应当协商社会各部门，加强社会联动。如：指导具体承办律师与受援人家庭建立长期的联系，并与受援人所在学校或所在的社区、派出所建立必要联系，形成信息网络，形成“家庭、学校、社会”三位一体的环境支持，对受援对象进行全方位的动态援助。 
综上所述，目前我国政府未成年人法律援助工作，虽然取得了一定的成绩和广泛的社会影响，但仍然存在很多困难。面对诸多困难和挑战，还应当积极探索，尽快落实、完善与社会经济发展状况相适应的具有中国特色的未成年人法律援助体系，为构建公平正义、诚信友爱的和谐社会提供制度保障。